На высшее место в политической повестке дня Евросоюза снова выходит миграция. Её ненадолго оттеснили на второй план борьба с коронавирусом, преодоление последствий пандемии, вторжение России в Украину, энергетический кризис и головокружительный взлёт инфляции.
Миграционная проблема, из-за которой возникли глубокие разногласия между странами ЕС, на самом деле никогда не исчезала. Но рост на 64% незаконных пересечений границы (около 330 тыс) и 46-процентный рост числа заявлений на предоставление убежища (почти 924 тыс) в прошлом году заставили политиков вернуться к этой взрывоопасной теме.
Австрия требует у Союза средств на строительстве нового забора вдоль болгаро-турецкой границы. Италия настаивает на общеевропейском кодексе поведения для спасательных судов в Средиземном море. А Дания, которая проводит политику «нулевого убежища», ищет поддержки для создания центров приема за пределами блока.
Брюссель, похоже, прочитал всё: на эту неделю был созван внеочередной двухдневный саммит, посвященный проблемам миграции и контроля над внешними рубежами.
Европейская комиссия пытается воспользоваться моментом, чтобы ускорить затянувшееся принятие «Нового пакта о миграции и убежище», который призван собрать воедино все различные аспекты миграционной политики и заменить существующий антикризисный подход более постоянным.
«Миграция — это вызов Европе, на который необходим европейский ответ», — написала председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен лидерам ЕС перед февральским саммитом.
Важно отметить, что «Новый пакт» основан на принципе, который в течение многих лет противопоставлял страны-члены друг другу: справедливое распределение ответственности и солидарность.
‘Между молотом и наковальней’
В соответствии с так называемыми Дублинскими правилами, принятыми в 2013 году, заявление, поданное лицом, ищущим убежища, должно рассматриваться первым государством ЕС, в которое это лицо прибывает.
Эта система подвергалась широкой критике со стороны как правительств, так и организаций гражданского общества, поскольку она возлагает несоразмерное бремя на «прифронтовые» страны, например на Средиземноморском побережье, перед которыми стоит огромная задача обработки заявлений о предоставлении убежища от мигрантов, которые часто не хотят оставаться в этих странах и предпочитают путешествовать дальше на север.
Возникает большой вопрос, лежащий в основе многолетних дебатов: как ЕС, как политический союз с общими внешними границами может переселить и перераспределить эти сотни тысяч людей справедливым и сбалансированным образом?
До сих пор ответ был: никак не может.
«Нынешняя проблема миграции, по сути, застряла между молотом и наковальней. Миграционные потоки, миграционное давление продолжаются, но странам-членам очень трудно договориться о наборе эффективных и общих решений, — сказал Euronews Эндрю Геддес, директор Центра миграционной политики Института Европейского университета, который находится в Италии. — Некоторые государства просто отказываются и не собираются участвовать в схемах, связанных с перемещением мигрантов по ЕС».
Раскол на гостеприимных и прочих
«Новый пакт» предлагает ещё один ответ на дилемму переселения: механизм «эффективной солидарности».
Этот механизм даст странам ЕС три варианта оказания помощи другому государству-члену, чья миграционная система находится под давлением из-за резкого увеличения числа вновь прибывших: принять некоторое количество переселенных просителей убежища; оплатить возвращение заявителей, получивших отказ, в страну их происхождения; или финансировать ряд «оперативных мер», таких как содержание центров приема и предоставление транспорта.
Вклад в работу механизма будет рассчитываться на основе ВВП и населения страны. После согласования Еврокомиссия придаст такому участию юридически обязательный характер.
Но эта система содержит два условия, непримлемых для государств, находящихся на противоположных сторонах дебатов.
Те, кто настаивает на большем переселении, а это — Германия, Франция, Италия и Греция, считают, что система позволяет сопротивляющимся странам избежать прямого в ней участия, предлагая два варианта — оплату репатриации и оперативные меры, которые не влекут за собой въезд в эти страны мигрантов.
Для тех, кто выступает против переселения, — а это Польша, Венгрия, Словакия и Австрия, система вводит обязательства, которые заставят их вносить свой вклад, нравится им это или нет.
Столкновение точек зрения обрекло «Новый пакт» на законодательную неопределенность, с момента его представления в сентябре 2020 года.
Национальные и союзные интересы
«Нет ни панацеи, ни волшебного решения, способных преодолеть разногласия по поводу разделения ответственности, — сказал Euronews Альберто-Хорст Нейдхардт, руководитель миграционной программы в Центре европейской политики. — Слишком долго дебаты о миграции были лишены новой энергии и жизненного кислорода, были загнаны в угол национальными интересами и краткосрочными программами ЕС».
Добровольный механизм, в котором участвуют 23 европейских стран, на сегодняшний день привёл к перемещению и расселению чуть более 435 лиц, ищущих убежище. Предполагалось, что таких лиц будет 8 тыс к июню 2023 года.
Постоянное отсутствие единого мнения о том, что делать с мигрантами внутри страны, «рискует привлечь непропорциональное внимание к возвращению и реадмиссии, — добавил Нейдхардт. — Миграционная практика ЕС и политика предоставления убежища совсем не в здоровом состоянии».
Небывало высокий уровень заявлений о предоставлении убежища, поданных гражданами из стран, традиционно считающихся «безопасными», таких как Турция, Бангладеш, Марокко, Грузия, Египет и Перу, ещё больше усилил призывы к более решительному и убедительному международному взаимодействию.
«Подобные третьи страны далеки от стабильности и спокойствия в любом смысле этих слов, — заявила директор Европейского совета по делам беженцев и изгнанников Кэтрин Вуллард. — Но многие высокопоставленные деятели ЕС намеренно усиливают тревогу в собственных целях. Выработка политики в паническом режиме подпитывает подход, основанный на беспочвенных опасениях, а не на потребностях, подлинных интересах, наличии ресурсов или юридических обязательств».
ЕС давит на страны происхождения мигрантов
Внимание также сосредоточено на уровне возвращения из ЕС лиц, не имеющих права на получение убежища.
Низкий показатель (около 21%) возмутил жёстко настроенные правительства. Они угрожают применить статью 25a Визового кодекса ЕС для введения ограничительных мер в отношении отказывающихся от сотрудничества стран.
Письмо фон дер Ляйен признает эту реальность и говорит о проектах по борьбе с контрабандой, совместных оперативных группах и партнёрских отношениях для ускорения высылки мигрантов и приёма их на родине:
«Имеются рычаги в разных областях политики, включая визы, торговлю, инвестиции, — написала глава Еврокомиссии. — Есть возможности легальной миграции. Наши партнеры узнают о преимуществах сотрудничества с ЕС, которыми они могут воспользоваться в полной мере».